NIK o inwestycjach w moce wytwórcze energii elektrycznej w latach 2012-2018

Dotychczasowa skala inwestycji w budowę i modernizację źródeł wytwarzania energii elektrycznej odpowiadała potrzebom polskiej gospodarki. Jednak w ocenie NIK zapewnienie bezpieczeństwa dostaw uzależnione jest przede wszystkim od terminowej budowy nowych bloków energetycznych. Tymczasem brak stosownej strategii działań administracji rządowej, zaostrzające się kryteria ekologiczne Unii Europejskiej, zmienność regulacji prawnych wpływających na decyzje inwestycyjne oraz trudności i znaczne opóźnienia przy realizacji niektórych inwestycji rodzą ryzyko braku pokrycia pełnych potrzeb gospodarki na energię elektryczną.

Polskie elektrownie są wyeksploatowane, a elektroenergetyka oparta na źródłach wysokoemisyjnych. W 2015 r. udział węgla kamiennego i brunatnego w produkcji energii elektrycznej w Polsce wynosił 81%. Taki stan wymaga wyłączenia z eksploatacji najbardziej przestarzałych i zanieczyszczających środowisko bloków energetycznych, a tym samym zastąpienie ich nowymi jednostkami wytwórczymi. To duże wyzwanie dla sektora, jednocześnie stwarza szansę na zróżnicowanie źródeł wytwarzania pod względem stosowanego paliwa, unowocześnienie mocy wytwórczych oraz zmniejszenie uciążliwości dla zdrowia ludzi i dla środowiska. Wyzwaniem jest, ze względu na skalę oczekiwanej modernizacji oraz zapewnienie środków na tak duży zakres przedsięwzięć. Biorąc pod uwagę czas realizacji takich inwestycji, już teraz wymagana jest intensyfikacja działań w tym zakresie.

W latach 2020-2035 powinna nastąpić likwidacja bloków wytwórczych wybudowanych w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Wytwórcy energii deklarowali, że w latach 2014-2028 podejmą się budowy nowych źródeł o mocy 10,5 GW, za około 54 mld zł oraz modernizacji istniejących źródeł, która wymaga nakładów na poziomie około 12 mld zł. Na bezpieczeństwo energetyczne w dłuższym horyzoncie czasowym negatywnie wpływał brak instrumentów systemowych, za pomocą których organy państwa mogły oddziaływać na zachowania wytwórców energii. W latach 2010-2014 przedsiębiorcy zrezygnowali z budowy 10 nowych jednostek wytwarzających energię, planowanych do przyłączenia do krajowej sieci – z powodu zbyt dużego ryzyka cenowego i regulacyjnego. To ostatnie wynika z niepewności jakie będzie otoczenie prawne rynku energii i jego uczestników za kilka, kilkanaście lat.

NIK w kolejnych kontrolach wskazywała na słuszność powyższych diagnoz, dostrzegając brak przedsięwzięć adekwatnych do skali problemu. W szczególności, NIK wykazywała brak od 2013 r. aktualnej polityki energetycznej państwa oraz brak rozwiązań legislacyjnych tworzących pozafinansowe instrumenty wsparcia inwestycji w odbudowę i rozwój mocy wytwórczych. Stan ten zwiększał ryzyko niezapewnienia ciągłości i niezawodności dostaw energii elektrycznej.

NIK skontrolowała Ministerstwo Energii oraz dziewięć spółek z grup kapitałowych sektora elektroenergetycznego odpowiedzialnych za realizację strategii wytwarzania energii i (lub) będących inwestorami w kluczowych inwestycjach budowy mocy wytwórczych. Okres objęty kontrolą to lata 2012-2018.

Ocena ogólna

Skala inwestycji podejmowanych w okresie objętym kontrolą, w zakresie budowy i modernizacji źródeł wytwarzania energii elektrycznej odpowiadała potrzebom gospodarki Polski, z punktu widzenia zapewnienia dostaw odpowiedniej wielkości produkcji energii elektrycznej. Oznacza to jednak, iż zapewnienie bezpieczeństwa dostaw uzależnione jest przede wszystkim od terminowej budowy nowych mocy wytwórczych. Tymczasem brak stosownej strategii działań administracji rządowej, zaostrzające się wymogi polityki środowiskowej Unii Europejskiej, zmienność regulacji prawnych wpływających na decyzje inwestycyjne oraz trudności przy realizacji niektórych inwestycji wskazują na występowanie ryzyka nieosiągnięcia pełnego pokrycia potrzeb.

Od 2013 r. nie było aktualnej polityki energetycznej państwa. Minister Gospodarki, a następnie Minister Energii – nie przedłożył Radzie Ministrów projektu tego dokumentu. W tej sytuacji nie stworzono żadnego innego dokumentu rządowego określającego strategię rozwoju i modernizacji mocy wytwórczych. Ponadto brak, a następnie opóźnienia we wprowadzaniu mechanizmów wsparcia dla inwestycji (wsparcie dla kogeneracji, rynek mocy) dodatkowo zwiększał niestabilność otoczenia regulacyjnego i gospodarczego, które sprzyjałoby podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Inwestycje prowadzone w podsektorze wytwarzania energii elektrycznej zapewnią pokrycie krajowego zapotrzebowania na moc w średniookresowej perspektywie (do roku 2035), pod warunkiem że będą realizowane terminowo. Jednak żadna ze skontrolowanych przez NIK inwestycji nie zakończyła się zgodnie z planem, a opóźnienia wynosiły od pięciu miesięcy do czterech i pół roku. Analizy operatora systemu elektroenergetycznego z 2016 r. wskazywały, że dla pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną, wymagane jest oddanie do użytku do końca 2020 r., budowanych aktualnie bloków energetycznych o łącznej mocy co najmniej 5,8 GW, a do 2025 r. powinny powstać kolejne bloki o mocy 2,6–8,5 GW (w zależności od stopnia wypełnienia przez istniejące bloki wymogów środowiskowych).

Istotnym mechanizmem zapewniającym rentowność inwestycji może stać się rynek mocy, przy czym skontrolowane inwestycje zostały podjęte jeszcze przed jego wprowadzeniem. Dla realizowanych inwestycji w budowę mocy wytwórczych zapewniono finansowanie, poza jednym projektem (Elektrownia Ostrołęka C).

Poza budową nowych mocy wytwórczych, producenci energii elektrycznej podejmowali działania w celu dostosowania funkcjonujących jednostek do zaostrzonych wymogów środowiskowych. Skala wymaganych przedsięwzięć dostosowawczych i ich koszt (szacowana wartość niezbędnych inwestycji wynosi 8 mld zł) stanowi kolejne ryzyko w działalności przedsiębiorstw energetycznych.

Oprócz opóźnień w realizacji inwestycji w nowe moce wytwórcze, przekraczane były także zakładane koszty. Tylko jedna inwestycja zmieściła się w zakładanym pierwotnie budżecie.

Wszystkie zrealizowane inwestycje osiągnęły planowane parametry technologiczne, w tym moc zainstalowaną i wskaźniki sprawności. Jednocześnie, zgodnie z założeniami studiów wykonalności oraz parametrami określonymi w kontraktach na ich budowę – uzyskano pozytywny efekt ekologiczny w postaci obniżonych w porównaniu z już funkcjonującymi blokami wskaźników emisyjności.

źródło informacji i tekstu: NIK informacja prasowa, raport NIK, 30.12.2019